Praca

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w M. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej świadczeń niepieniężnych- grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] nr [...]
Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Starszy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., działając na postawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), nałożył na Spółdzielnię A w M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. z wezwaniem do jej zapłaty w terminie do dnia [...] r. oraz domagał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] r., wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K.

Spółdzielnia A w M. złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] r., domagając się jego uchylenia oraz zarzuciła błąd, co do osoby zobowiązanego, niewykonalność nałożonego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podniosła, że wymierzona już po raz kolejny w trudnej sytuacji finansowej Spółdzielni grzywna została nałożona w sposób arbitralny i krzywdzący, bowiem pozbawia jej właścicieli i zarazem pracowników wypłaty wynagrodzenia za pracę, chociaż sama Spółdzielnia nie uchyla się od wypłaty zaległych wynagrodzeń. Podkreśliła również, że jeżeli uiści grzywnę, to o taką kwotę, będzie miała mniej środków do wypłaty na zaległe wynagrodzenia. Jest to istotne w sytuacji utraty płynności finansowej Spółdzielni z powodu szkód powstałych w wyniku zagarnięcia jej majątku przez osoby oskarżone w sprawie karnej prowadzonej przez Sąd Okręgowy w G. o sygn. akt [...], co wynika z wyceny biegłego sądowego. Zatem wszystkie egzekucje i kary pieniężne, kilkakrotnie przekraczające zobowiązania i możliwości finansowe Spółdzielni, to tylko “pozorne dbanie o dobro członków – pracowników Spółdzielni”. Spółdzielni nie stać na skopiowanie setek stron akt powołanej sprawy karnej, które jasno pokazują wpływ kradzieży na jej zapaść ekonomiczną, dlatego wnosi o wstrzymanie egzekucji wymierzonych dotychczas grzywien wobec jej członków za nie wypłacenie im wynagrodzeń. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest porozumienie zbiorowe spójne z art. 9¹ Kodeksu Pracy i zawarte na podstawie art. 185 Prawa spółdzielczego, które zostało odrzucone przez kontrolującego inspektora pracy.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 23 § 4 pkt 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w przypadku wypełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wobec jego nie wykonania brak jest podstaw do umorzenia grzywny. Odnosząc się do podniesionego argumentu o trudnej sytuacji finansowej Spółdzielni organ wskazał, że nie usprawiedliwia to zaległości w wypłacie świadczeń pracowniczych i nie stanowi ustawowej przesłanki mającej wpływ na postępowanie egzekucyjne. Nadto, niewykonanie obowiązków w postaci wypłaty świadczeń pieniężnych pracownikom daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Powołał się na treść art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z której wynika, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej wysokości lub w wyższej kwocie, a łączna ich wysokość nie może przekraczać górnych stawek określonych ustawą. Nałożona grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dotkliwość finansową do określonego zachowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 369/2004), ponadto mieści się w granicach ustawowych, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia A w M. powołała się na zarzuty sprecyzowane w zażaleniu i wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] r., kwestionując brak “wyważenia” wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz realną niewykonalność nałożonego na nią obowiązku. W uzasadnieniu akcentowała, że właścicielami Spółdzielni są wszyscy jej członkowie, będący równocześnie jej pracownikami, a wymierzona już po raz kolejny w tak trudnej sytuacji finansowej grzywna pozbawia jej członków wypłaty wynagrodzenia za pracę, co w konsekwencji powoduje tylko pozorne dbanie o ich dobro.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż w myśl przepisów prawa spółdzielnia socjalna posiada status pracodawcy, gdyż jest podmiotem zatrudniającym jej członków na podstawie spółdzielczej umowy o pracę, dlatego nie ma błędu, co do osoby zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa tj. na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu, co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżone postanowienia pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zaś środków egzekucyjnych zmierzających do przymuszenia i w rezultacie spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bezspornym w sprawie jest, że w dniu [...] r. została wydana decyzja (nakaz), na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.). Następnie w dniu [...] r. wystawiony został tytuł wykonawczy Nr [...], dotyczący obowiązku wypłaty należnych wynagrodzeń wymienionym w nim członkom, a zarazem pracownikom skarżącej począwszy od miesiąca [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...]- zł. Powołany tytuł spełnia wymogi określone w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jednak wobec niewykonania nałożonego obowiązku w dniu [...] r. Starszy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., działając na postawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. z wezwaniem do zapłaty w terminie do dnia [...] r. oraz wezwał do niezwłocznego wykonania powołanego tytułu wykonawczego. Nałożony w tytule wykonawczym obowiązek polegający na wypłaceniu należnych pracownikom wynagrodzeń wynikających ze stosunku pracy nie był zrealizowany również w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia tj. w dniu [...] r. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że była to w okresie pięciu miesięcy czwarta z kolei grzywna w celu przymuszenia nałożona na skarżącą w wysokości po [...] zł. każda z nich.

W rozpoznawanej sprawie szczególne znaczenie ma status skarżącej jako spółdzielni socjalnej i zarazem pracodawcy, który działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. Nr 94, poz. 651 z późn. zm.) w celu społecznej i zawodowej reintegracji członków spółdzielni.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie osoby wymienione w tytule wykonawczym utworzyły spółdzielnię socjalną w oparciu o wsparcie udzielone im w celu aktywizacji zawodowej i osobiście świadczyły pracę na jej rzecz stosownie do posiadanych kwalifikacji zawodowych i osobistych, co wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie (decyzja – nakaz z dnia [...] r.). Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego postanowienia treść art. 12 ustawy o spółdzielniach socjalnych określała, że stosunek pracy między taką spółdzielnią a jej członkami nawiązuje się na podstawie spółdzielczej umowy o pracę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.). Szczególny cel utworzenia spółdzielni socjalnej, posiadającej osobowość prawną, wskazuje na potrzebę udzielenia temu pracodawcy wszechstronnej pomocy i wielokierunkowego wsparcia.

Tymczasem organy orzekające nie odniosły się do szczególnego charakteru stosunku pracy łączącego skarżącą i jej członków oraz wpływu tej kwestii na wydane w sprawie rozstrzygnięcia. O ile skarżąca faktycznie zatrudnia jedynie jej członków, to wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w istocie stanowi dodatkową dolegliwość dla nich. Z jednej strony bowiem nie otrzymują oni wynagrodzenia, a z drugiej strony poprzez nałożenie grzywny i jej uiszczenie pomniejszany zostaje majątek skarżącej, z którego te wynagrodzenia mają być zaspokojone. Co więcej organy orzekające nie wykazały, że zastosowanie tego środka egzekucyjnego będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powołana okoliczność ma szczególne znaczenie w sytuacji skarżącej, która nie osiąga żadnych przychodów.

Zauważyć przyjdzie, że w zażaleniu skarżąca podniosła zbytnią dla niej uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego. Sprawa ta nie była jednak przedmiotem analizy organów orzekających, które nie odniosły się do porozumienia dotyczącego zgody na wypłatę należnych wynagrodzeń z opóźnieniem, po uzyskaniu środków z toczącego się i nie zakończonego procesu karnego.

Stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.

W rozpoznawanej sprawie mógł być zastosowany jedynie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien jednak kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Zdaniem Sądu, zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia dolegliwości wobec zobowiązanego, jak również nakłonienia go do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przebieg i wyniki tych badań organ winien przedstawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09, internetowa Baza Orzeczeń NSA). Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za niego inna osoba (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (por. art. 119 § 2). Grzywna w celu przymuszenia nakładana może być również na osobę prawną (por. art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku (por. art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Brzmienie przepisu art. 121 § 1, 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zezwala na kilkakrotne nakładanie w tej samej wysokości grzywny w stosunku do osób prawnych (50 000,- zł.).

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają obowiązkowych przesłanki nałożenia przedmiotowej grzywny w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawie te ustawowe granice nie zostały przekroczone (por. art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jednakże zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. II OSK 43/07, Lex 437519). Ważne jest bowiem, aby zastosowany środek egzekucyjny zapewnił zarówno efektywność egzekucji, jak i był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

W uzasadnieniach postanowień będących przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w wysokości [...] zł. Nie ustosunkowanie się organów obu instancji do tej kwestii stało się głównym zarzutem skargi, który w kontekście powyższych rozważań należy uznać za uzasadniony. Nie można bowiem przyjąć, że wpisanie w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczego, iż “Nałożona grzywna mieści się w dolnych granicach ustawowych.” (cytat) odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. odnośnie prawidłowości uzasadnienia, który to przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ nie może w uzasadnieniu swojego orzeczenia odsyłać strony dla lepszego zrozumienia jego intencji do zapoznania się z treścią ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe potwierdza słuszność zarzutu skargi o konieczności przedstawienia w treści uzasadnienia postępowania egzekucyjnego rozważań odnośnie nałożenia grzywny w takiej, a nie w innej wysokości, tak aby mogły one zostać poddane kontroli sądu.

W tym stanie rzeczy, przedstawione naruszenia przepisów postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia postanowień organów obu instancji.

Zdaniem Sądu, nie mają znaczenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zarzuty dotyczące przebiegu kontroli przed wydaniem decyzji nakazowej. Mogłyby być one rozpatrzone jedynie w przypadku zaskarżenia tej właśnie decyzji, a Sąd nie może dokonywać jej oceny, gdyż okolicznością niesporną jest, że jest ona ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, a badaniu w niniejszej sprawie podlega wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Również organy nie miały podstaw do merytorycznego badania tych zarzutów na etapie postępowania egzekucyjnego, bowiem zgodnie z art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny pierwszej instancji wnikliwie oceni cały zebrany materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie właściwie uzasadni w oparciu o treść art. 107 § 3 K.p.a.

Na marginesie sprawy należy zaznaczyć, że każdy wyrok Sądu nawet w rodzajowo zbliżonych sprawach jest wydawany w indywidualnej sprawie, dlatego też tut. Sąd nie jest związany orzeczeniem wydanym w innej sprawie w dniu 25 czerwca 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie o sygn. akt SA/Sz 2831/02 (publ. Pr. Pracy 2004/3/39, zbiór Lex 83967), na którego tezę powołały się oba organy orzekające w sprawie. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych omówionych powyżej przepisów postępowania o szczególnym charakterze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.