Praca

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi “A” Sp. z o. o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę.
Uzasadnienie

Nakazem Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] r. Nr rej. [...] skierowanym do Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością “A” w T. wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zmianami), po przeprowadzeniu kontroli w dniu(ach): [...] r. nakazano pracodawcy utworzyć służbę bezpieczeństwa i higieny pracy i zatrudnić pełnoetatowego pracownika tej służby.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 23711 § 1 kodeksu pracy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 02 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1997 r. Nr 109 poz. 704 ze zm.) w § 1 ust. 3 stanowi, że pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2006 r. (I OSK 263/06) stwierdził, że pracodawca zatrudniający ponad 100 pracowników zobowiązany jest utworzyć służbę bhp i zatrudnić pracownika tej służby. Pracodawca zatrudnia 154 pracowników, co w pełni uzasadnia utworzenie służby bhp i zatrudnienie pracownika tej służby. Dodatkowym uzasadnieniem jest zakres występujących w drukarni zagrożeń zawodowych, szkodliwości i uciążliwości. Termin wykonania nakazu oznaczono na dzień [...] r.. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zmianami oraz z 2008 r. Nr 116, poz. 740) oraz § 1 ust. 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 02 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704, ze zmianami z 2004 r. Nr 246, poz. 2468 oraz wynikające z 2005 r. Nr 117, poz. 986).

Odwołanie tej decyzji złożył pracodawca. W jego treści wnioskowano o uchylenie nakazu inspektora pracy.Według odwołującej się Spółki, pracodawca, niezależnie od wielkości zatrudnienia, może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Jedynym warunkiem, aby móc powierzyć obowiązki tej służby specjalistom spoza zakładu pracy, jest brak kompetentnych pracowników (a więc osób z pełnymi kwalifikacjami służby bhp) wśród pracowników zakładu pracy (art. 23711 k.p.). W uzasadnieniu odwołania wskazano na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące obowiązku tworzenia służby bhp na podstawie art. 23711 k.p. . Powołano również opinie doktryny stworzone dla Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych “B”. Powołano się również na pismo Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Pracy z [...] r., znak: [...]. Podsumowując wskazano, że “należy zatem podkreślić, że doktryna wydaje się podzielać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 23 września 2005 roku, co może wskazywać, że wyrok z 13 października 2006 roku jest swego rodzaju wypadkiem przy pracy”. Ponadto w uzasadnieniu odwołania szeroko odniesiono się do zakresu nakazu inspektora pracy, kwestionując możliwość nakazania tworzenia służby bhp w tym trybie. Kolejnym zarzutem skierowanym względem decyzji nakazowej inspektora pracy było zobowiązanie, w treści decyzji, do zatrudnienia pełnoetatowego pracownika służby bhp.

Decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono co do istoty sprawy poprzez nakazanie utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek powołania służby bezpieczeństwa i higieny pracy nałożono na pracodawcę zgodnie z art. 23711 k.p. , zgodnie z którym to przepisem pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Zaznaczono, że “służba bhp” stanowi wyodrębnioną komórkę organizacyjną jednoosobową lub wieloosobową podlegającą bezpośrednio kierownikowi zakładu pracy (pracodawcy). Podkreślono, iż wydając przedmiotowy nakaz inspektor pracy kierował się zasadą celowości, mając na względzie szeroko rozumianą ochronę życia i zdrowia pracowników, w tym zagrożenia wypadkowe występujące w procesie pracy.

Zaakcentowano, że zakres działania, uprawnienia i organizację służby bhp określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 02 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, wydane na podstawie § 5 art. 23711 k.p.. Do zakresu działań służby bhp należy w szczególności przeprowadzanie kontroli warunków pracy, informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych, prowadzenie okresowych analiz stanu bhp, udział w opracowywaniu modernizacji zakładu pracy, udział w ustalaniu przyczyn i okoliczności wypadków przy pracy, współpraca z lekarzem sprawującym profilaktyczną opiekę. Ponadto służba bhp uprawniona jest m.in. do przeprowadzania kontroli bhp, wydawania stosownych zaleceń oraz ma prawo do wstrzymania pracy maszyn, odsunięcia pracownika zatrudnionego przy pracy wzbronionej itp.

Zaakcentowano, iż pracodawcy zatrudniający powyżej 100 pracowników nie mogą powierzać wykonywania zadań tej służby ani pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, ani specjalistom spoza zakładu. Pracodawcy ci są zobowiązani utworzyć służbę bhp i zatrudnić w tym celu pracownika służby bhp na podstawie umowy o pracę (por. wyrok NSA z dnia 13.10.2006 r. OSK 263/06). Podniesiono, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że “w § 1 powyższego przepisu w sposób wyraźny wyróżniono dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza jest realizowana w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Podkreślono, że powołany przepis reguluje sytuacje, w których tworzy się służbę bhp i sytuacje, w których powierza się wykonywanie zadań służby bhp. Gdyby te dwie formy były tożsame, nie istniałaby potrzeba ich odrębnej regulacji i można by posługiwać się pojęciem służby bhp zarówno w przypadku gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, jak i gdy zatrudnia do 100 pracowników. Nadto wskazano, że odrębność tych dwu form potwierdza również § 4 tego przepisu, który stanowi, iż inspektor pracy może m.in. nakazać utworzenie służby bhp, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowi. Służba bhp jest więc inną formą niż wykonywanie zadań bhp, bowiem w przeciwnym wypadku przepis § 4 w tym zakresie byłby zbędny. Tak

więc zgodnie z § 1 art. 23711 k.p. służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp bądź pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania w określonych w pkt 1 i 2 ww. przepisu sytuacjach sam. W wyroku tym podkreślono, iż w § 2 art. 23711 k.p. przewidziano możliwość, w przypadku braku kompetentnych pracowników, powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Specjalista spoza zakładu pracy może wykonywać zadania służby bhp, a więc w za- kładach zatrudniających do 100 pracowników. Tylko bowiem w takich zakładach nie ma obowiązku tworzenia służby bhp, a jej zadania można powierzać określonym osobom. Natomiast w przypadku służby bhp ani przepis art. 23711 Kodeksu pracy, ani żaden inny nie przewiduje takiej możliwości. Nadmieniono nadto, iż w przypadku służby bhp zarówno § 2, jak i § 3 powyższego przepisu mówi o pracowniku tej służby, przy czym tutaj również rozróżnia się pojęcie służby bhp, jak i powierzenie wykonywania zadań bhp. Jeżeli więc przepis ustawowy posługuje się pojęciem pracownik, a więc musi to być osoba, zgodnie z art. 2 k.p., zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z Kodeksem pracy, pracownikiem nie jest osoba wykonująca określone zadania na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Spółka zatrudnia ponad 100 pracowników. W takiej też sytuacji zobowiązana jest, zgodnie ze zdaniem pierwszym § 1 art. 23711 k.p. utworzyć służbę bhp. Nie może natomiast powierzać wykonywania zadań tej służby ani pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, ani specjalistom spoza spółki. Zobligowana jest utworzyć służbę bhp i zatrudnić pracownika tej służby.

Organ odwoławczy podkreślił, że podziela przytoczoną wyżej argumentację, a tym samym nie podziela motywów pracodawcy, powołanych w uzasadnieniu odwołania, a dotyczących możliwości powierzania wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy przez każdego pracodawcę, niezależnie od wielkości (ilości zatrudnianych pracowników).

Okręgowy Inspektor Pracy w K. nie można uznać za wiążące opinii prawnych prof. dr hab. L. F. oraz prof. dr hab. K. R. Opinie prawne nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał nadto, że pismo Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Pracy, na które powołuje się odwołujący, jest sprzeczne z późniejszym stanowiskiem Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Pracy z 09 sierpnia 2007 r. w sprawie powoływania służby bhp u pracodawców zatrudniających powyżej 100 pracowników, gdzie wskazano, iż niedopuszczalne jest zastąpienie służby bhp podmiotem niebędącym pracownikiem pracodawcy zatrudniającego powyżej 100 osób.

W przekonaniu Okręgowego Inspektora Pracy w K. ustalenia dokonane przez inspektora pracy i opisane w protokole kontroli pozwalały na nakazanie utworzenia służby. A zatem przesłanka określona wart. 23711 § 4 k.p. została spełniona.

Odnosząc się do kwestii zakresu przedmiotowego nakazu inspektora pracy organ odwoławczy stwierdził, iż zakres działania służby bhp określony został w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 02 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, przytaczając treść tego przepisu. Wskazano, że służba bhp ma zasadnicze znaczenie w wypełnianiu przez pracodawcę obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a zatem nie- zrozumiały jest zatem zarzut odwołującej się spółki, jakoby zobowiązanie do utworzenia służby bhp nie mogło być przedmiotem nakazu inspektora pracy, skoro jednym z tych obowiązków jest utworzenie służby bhp w sytuacjach, o których stanowi art. 23711 k.p..

Na zakończenie Okręgowy Inspektor Pracy w K. podniósł, że przychylił się do argumentów strony odwołującej się, a dotyczących nakazania przez inspektora pracy zatrudnienia pełnoetatowego pracownika służby bhp, albowiem obowiązujące przepisy na dają podstawy do wydania takiej decyzji. Stąd też Okręgowy Inspektor Pracy w K. uchylił zaskarżoną decyzję nakazową i orzekł o utworzeniu służby bhp.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością “A” w T. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 23711 § 1 i 2 k.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że z przepisów tych wynika zakaz powierzania przez pracodawców zatrudniających powyżej 100 pracowników wykonywania zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy,

- art. 23711 § 4 k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na błędne przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy miało miejsce stwierdzenie przez inspektora pracy zagrożeń zawodowych, uzasadniających nakazanie utworzenia u pracodawcy służby bhp,

- art. 11 pkt. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że brak utworzenia przez pracodawcę służby BHP stanowi naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, uzasadniające nakazanie przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

\W uzasadnieniu wskazano, że skarżący podpisał umowę o świadczenie usług z zakresu BHP z zewnętrzną firmą C S.A., a zadania służby BHP powierzono specjaliście spoza zakładu pracy. Podtrzymano w całości stanowisko i argumentację zawartą w odwołaniu. Zdaniem strony skarżącej za powierzeniem przez pracodawcę zatrudniającego powyżej 100 pracowników wykonywania zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy przemawia m.in. stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia z dnia 23 września 2005 r. (I OSK 40/05), gdzie uznano, że stanowisko uzależniające możliwość powierzenia zadań bhp specjalistom nie będącym pracownikami dotyczy jedynie pracodawców zatrudniających do 100 pracowników, nie znajduje oparcia w przepisach art. 23711 § 1 i 2 Kodeksu pracy. Skarżący przeprowadził analizę treści art. 23711 § 2 Kodeksu pracy i doszedł do wniosku, iż jeśli zaistnieje przesłanka braku kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp, co oceniał będzie sam pracodawca, wówczas ma on prawo powierzyć zadania tej służby specjalistom spoza zakładu pracy zarówno wówczas, gdy zatrudnia do 100 pracowników, jak i wówczas, gdy zatrudnia ponad 100 pracowników. Następnie na poparcie swoich poglądów przytoczył wyrok z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 40/05, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 237 11 § 2 k.p. dotyczący sytuacji, w której z braku kompetentnych pracowników pracodawca nie może utworzyć własnej służby bhp, dotyczy zarówno zakładów pracy zatrudniających do 100 pracowników, jak i takich, które zatrudniają większą ich ilość. Skarżący wskazał nadto na rozważania profesorów K. R., L. F., poglądy wyrażane przez T. N. (”Służba bhp po nowemu”) oraz pogląd zaprezentowany w uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny (w sprawie I OSK 263/06) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Go 344/05. Dalej skarżący powołał się na przepis art. 7 ust. 1 Dyrektywy 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. który stanowi, iż pracodawca powinien wyznaczyć jednego lub kilku pracowników celem zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony i zapobiegania zagrożeniom podczas pracy w ramach przedsiębiorstwa lub firmy. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, że jeżeli tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie lub zakładzie, to pracodawca powinien wówczas sporządzić listę odpowiednich osób kompetentnych z zewnątrz (odpowiednik usług świadczonych z zewnątrz). Nadto strona skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-441/01 z powództwa Komisji Europejskiej przeciwko Królestwu Niderlandów w sprawie wadliwego wdrożenia do prawa krajowego postanowień art. 7 ust. 3 dyrektywy 89/391/EWG. Trybunał w tym orzeczeniu zakwestionował jedynie możliwość dowolnego powierzenia przez pracodawcę wykonywania czynności specjalistom z zewnątrz, z pominięciem uwzględnienia przesłanki braku kompetentnego personelu u pracodawcy, wskazując jednocześnie, że takie powierzenie jest możliwe w razie zaistnienia tej przesłanki, i to bez względu na liczbę zatrudnionych u tego pracodawcy pracowników. Wskazano, że ustawodawca w art. 23711 § 2 k.p. formułuje wyłącznie jedną przesłankę odstąpienia powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy – brak kompetentnych pracowników. Zatem, jeżeli pracodawca tworzy w swoim zakładzie pracy służbę bhp to osoby wykonujące w jej ramach swoje zadania są jego pracownikami w rozumieniu art. 23711 Kodeksu pracy. Jeżeli więc pracodawca nie ma wśród swoich pracowników osób o odpowiednich kwalifikacjach służby takiej utworzyć nie może. Różnicowanie więc pracodawców zatrudniających więcej lub mniej niż 100 pracowników pod kątem możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy w oparciu o użyte w § 2 powołanego przepisu określenie “pracownik” nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem strony skarżącej państwowy inspektor pracy nie może wykorzystać art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu utworzenia służby bhp. Nadto podniesiono, iż co prawda inspektor pracy w ramach podejmowania decyzji, o której mowa w art. 23711 § 4 kp, ma prawo nakazania utworzenia służby bhp albo nakazania zwiększenia liczby jej pracowników, to jednak rozstrzygnięcie inspektora pracy będzie jednak uzależnione od stwierdzonych w czasie kontroli zagrożeń zawodowych. Zdaniem skarżącego w protokole kontroli inspektor pracy nie stwierdził wystąpienia u skarżącego zagrożeń, o którym mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym wcześniej zaprezentowaną argumentację. Nadto wskazano, iż co do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z 22 maja 2003 r. w sprawie C 441/01 z powództwa Komisji Europejskiej przeciwko Królestwu Niderlandów w sprawie wadliwego wdrożenia do prawa krajowego postanowień art. 7 ust. 3 dyrektywy 89/391/EWG, że w wyroku z 13 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny również wspomina o wyroku Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z 22 maja 2003 r. w sprawie C 441/01 z powództwa Komisji Europejskiej przeciwko Królestwu Niderlandów w sprawie wadliwego wdrożenia do prawa krajowego i znając ten wyrok NSA rozstrzyga wątpliwości związane z tworzeniem służby bhp w sposób taki jak to uczynił organ orzekający. Co do kwestii możliwości nakazania przez inspektora pracy utworzenia służby bhp na podstawie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazano , że w treści art. art. 23711 § 4 k.p. sam ustawodawca przesądza, że właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby, czyli skierować nakaz, mający na celu wymuszenie realizacji obowiązków, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ podniósł, iż unormowania zawarte w aktach prawnych i zasadach bhp mogą stanowić podstawę wydania decyzji nakazowej pod warunkiem, że przedmiot regulacji wiąże się z warunkami pracy i ma na celu szeroko pojętą ochronę życia i zdrowia pracowników w procesie pracy. Przepisy o bezpieczeństwie i higienie pracy stanowią obszerny dział prawa pracy ze względu na daleko idące uszczegółowienie uregulowań. Problem bezpieczeństwa i higieny pracy obejmuje między innymi zagadnienia: techniczne, higieniczno-sanitarne, organizacyjne, prawne a nawet w pewnym zakresie wychowawcze. Jest to dziedzina, w której prawo wkracza najgłębiej w problematykę techniczną i organizacyjną procesu produkcyjnego. O tym jakie warunki powinny być spełnione przy poszczególnych czynnościach, przy pracach technologicznych -dla zapewnienia ochrony życia i zdrowia pracowników traktuje nie tylko dział dziesiąty kodeksu pracy, ale również szereg postanowień przepisów szczególnych oraz liczne przepisy wykonawcze. Ustawy nie regulują zagadnień w sposób wyczerpujący. Czynią to przepisy wykonawcze, które precyzują i konkretyzują obowiązki zakładu pracy w zakresie bhp. Szczegółowa analiza przepisów sensu stricto o bezpieczeństwie i higienie pracy skłania do postawienia tezy, że ustawodawstwo traktuje tę kwestię w sposób bardzo szeroki. Zakresem regulacji prawnej objęte są nie tylko zagadnienia z dziedziny bhp rozumiane dosłownie, ale również inne problemy, które luźno wiążą się z tą problematyką. Stąd też zaliczenie obowiązku utworzenia służby bhp (art. 23711 § 1 kodeksu pracy) do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie budzi wątpliwości. Obowiązek utworzenia służby bhp nie jest obowiązkiem formalnym. Celem utworzenia i działania służby bhp jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w procesie pracy, co jednoznacznie wynika z zadań służby bhp. Organ odwoławczy podkreślił, iż nakazy utworzenia służby bhp były wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozstrzygnięciach WSA i NSA zawarta została wszechstronna ocena prawidłowości wydawania tego nakazu przez inspektorów pracy, ale żaden z sądów nie stwierdził nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.. Praktyka sądowa jednoznacznie wskazuje, że art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy swoim zakresem przedmiotowym obejmuje uprawnienie do nakazania pracodawcy utworzenia służby bhp, zaś art. 23711 § 1 kodeksu pracy stanowi prawidłową podstawę prawną obowiązku pracodawcy i jest przepisem materialnym z zakresu bhp, uprawniającym inspektora pracy do wydania nakazu utworzenia służby bhp. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23711 § 4 k.p. wskazano, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji. W tej mierze podkreślono, że twierdzenie zawarte w decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] r., dotyczące tego, że ustalenia dokonane przez inspektora pracy i opisane w protokole kontroli pozwalały na nakazanie utworzenia służby, ponieważ przesłanka określona w art. 23711 § 4 k.p. została spełniona, uznać należy jedynie za dodatkowy argument. Nie ma on jednak znaczenia dla legalności wydanych decyzji przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż jako podstawę prawną obowiązku utworzenia służby bhp wskazano art. 23711 § 1 k.p., który to właśnie przepis zobowiązuje pracodawcę zatrudniającego więcej niż 100 pracowników do tworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącej funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa decyzja zapadła przeprowadzeniu w miesiącu kwietniu 2009 r. kontroli w skarżącym zakładzie.

Przepis art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione miedzy innymi do :

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;

2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

Z kolei art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 (…).

W kwestii możliwości nakazania przez inspektora pracy utworzenia służby bhp na podstawie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazać należy , że w treści art. 23711 § 4 k.p. sam ustawodawca przesądza, że w szczególnej sytuacji opisanej w tym przepisie, właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby, czyli skierować nakaz, mający na celu wymuszenie realizacji obowiązków, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro tak, to zatem oczywistym jest – zdaniem Sądu – że może także egzekwować obowiązek pracodawcy zatrudniającego ponad 100 pracowników wynikający wprost z przepisu prawa – przewidziany w § 1 art. 23711 k.p..

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu zaliczenie obowiązku utworzenia służby bhp (art. 23711 § 1 kodeksu pracy) do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązek utworzenia służby bhp nie jest obowiązkiem formalnym. Celem utworzenia i działania służby bhp jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w procesie pracy, co jednoznacznie wynika z zadań służby bhp. Nie ulega też wątpliwości, że art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy swoim zakresem przedmiotowym obejmuje uprawnienie do nakazania pracodawcy utworzenia służby bhp, zaś sam art. 23711 § 1 kodeksu pracy stanowi prawidłową podstawę prawną obowiązku pracodawcy i jest przepisem materialnym z zakresu bhp, uprawniającym inspektora pracy do wydania nakazu utworzenia służby bhp.

Przepis art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. k.p. w sposób jednoznaczny wyróżnia dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza realizowana jest w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Wybór jednej z form nie należy do pracodawcy a uzależniony jest od ilości osób zatrudnionych w zakładzie pracy.

Jak wynika z treści przepisu art. 23711 § 1 k.p. pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników – tak jak to ma miejsce w przypadku skarżącej spółki – tworzy służbę bezpieczeństwa, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca, zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Tak jednoznaczne sformułowanie wskazanego przepisu prawa wskazuje, iż mamy tu do czynienia z dwiema odmiennymi postaciami wykonywania zadań służby bhp.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2006 r. w sprawie I OSK 263/06 (LEX nr 281409), którego to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie – w tej kwestii – podziela, gdyby te obie formy były tożsame, zbędna byłaby regulacja zawarta w art. 23711 § 1 k.p. i można byłoby posługiwać się pojęciem “służba bhp”. Odrębność tych dwóch form potwierdza także wspomniany już § 4 tego przepisu, który stanowi, iż inspektor pracy może m.in. nakazać utworzenie służby bhp, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi.

Stąd też, skoro strona skarżąca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, to przesądza to zgodnie z treścią art. 23711 § 1 k.p. o konieczności utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a co za tym idzie wskazuje na zasadność zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy zaakcentować, że, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nakazał pracodawcy jedynie “utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy”. Zatem, w odróżnieniu od treści uchylonego w całości nakazu organu I instancji, nie zawarł w treści sentencji decyzji rozstrzygnięcia – o sposobie powołania i formie funkcjonowania “służby bhp” w skarżącym zakładzie pracy.

Na marginesie można w tej kwestii wskazać, że wymienione przez stronę skarżącą wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 432/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 285/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2005 r. , sygn. akt II SA/Go 344/05) – co wynika z treści uzasadnień tych wyroków – dotyczyły sytuacji, gdzie zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego był szerszy. W sprawach tych organy inspekcji pracy w sentencji swoich orzeczeń nie tylko nakazywały utworzenie służby bhp, lecz sentencje te – w odróżnieniu od sentencji zaskarżonej tu decyzji – rozstrzygały o sposobie powołania i funkcjonowania tej służby.

Stąd też rozbieżne rozważania, zarówno organu orzekającego jak i strony skarżącej na okoliczność sposobu powołania i funkcjonowania tej służby, pozostają w przedmiotowej sprawie poza zakresem rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji, które oparto o przepis § 1 art. 23711 k.p.. Jak już wspomniano decyzja ta nakazuje pracodawcy tylko – “utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy”, natomiast wspomniane rozważania prowadzone były na tle treści przepisu art. 23711 § 2 k.p., który nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w sentencji przedmiotowej decyzji.

Co do zarzutu naruszenia art. 23711 § 4 k.p. wskazać przyjdzie za organem odwoławczym, że również ten przepis nie stanowił podstawy prawnej wydanej decyzji, gdyż organ Państwowej Inspekcji Pracy jako podstawę prawną obowiązku utworzenia służby bhp trafnie wskazał art. 23711 § 1 k.p., który to właśnie przepis wprost zobowiązuje pracodawcę zatrudniającego więcej niż 100 pracowników do utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącej funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Mając powyżej naprowadzone wywody na uwadze Sąd Administracyjny uznał, że skoro w toku postępowania w istotny sposób nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, jak też nie naruszono przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji (art. 23711 § 1 k.p), to brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co skutkowało tym, iż podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).