Praca

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie

W kwietniu 1997 r. Inspektor Pracy z Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. przeprowadził kontrolę Zakładu [...] w Z., stanowiącego własność M. K., prowadzącego działalność gospodarczą “[...]“.

W wyniku tej kontroli, w dniu [...] kwietnia 1997 r., Inspektor Pracy wydał [...] decyzji ustnych – “Wykaz decyzji ustnych wydanych w toku kontroli”, stanowiący załącznik do protokołu kontroli. Z decyzjami tymi M. K. zapoznał się w dniu ich wydania. Ostatnia decyzja – nr [...] nakazywała wyznaczenie na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenie miejsc odkładczych oraz przejść. Następnie, w dniu [...] kwietnia 1997 r. Inspektor Pracy, działając na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, wydał orzeczenie nr rej. [...], w którym uznał M. K. winnym nieprzestrzegania przepisów oraz zasad bhp i na podstawie art. 283 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 9 § 2 Kodeksu wykroczeń wymierzył mu karę grzywny – [...] zł. Od orzeczenia, jak i od decyzji strona nie odwołała się w związku z czym stały się one ostateczne.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. M. K., powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się z wnioskiem do Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej wyznaczenia na terenie zakładu drogi transportowej i wydzielenia miejsc odkładczych oraz przejść.

Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Nadinspektor Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. poinformował M. K., iż w trybie określonym przepisami Kpa nie można prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o ukaraniu, albowiem orzeczenie to nie jest decyzją i z tego powodu nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. W zakresie tego orzeczenia właściwą jest droga postępowania sądowego. Natomiast w zakresie w jakim M. K. kwestionował decyzje ustną, nakazującą wyznaczenie na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenie miejsc odkładczych oraz przejść poinformowano, że sprawę rozstrzygnie Okręgowy Inspektor Pracy.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr rej. [...] nie stwierdził nieważności decyzji wobec istnienia jednej z przesłanek negatywnych, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu podkreślił, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1997 nr rej. [...] nie podlega rozpatrzeniu w trybie wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to decyzja administracyjna. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia nieważności decyzji ustnych wydanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] kwietnia 1997 r. przez Inspektora Pracy (działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.) uznał, że stwierdzenie ich nieważności jest niemożliwe ze względu na upływ 10 lat od chwili ich ogłoszenia.

Od powyższej decyzji M. K. odwołał się Głównego Inspektora Pracy, który decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Inspektora Pracy (działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.) z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr rej. [...] i w tej części umorzy postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej zaś części (dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustnej ogłoszonej w dniu [...] kwietnia 1997 r. wpisanej do wykazu decyzji ustnych, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr rej. [...], pod nr [...] nakazującej: na terenie zakładu wyznaczyć drogi transportowe i wydzielić miejsca odkładcze oraz przejścia) utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr rej. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż art. 1 pkt 1 kpa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, natomiast orzeczenie Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. wydane było w postępowaniu uregulowanym w nieobowiązującym obecnie rozdziale II (postępowanie w sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika) działu 13 (odpowiedzialność za wykroczenia przeciwko prawom pracownika) Kodeksu pracy. Obecnie zasady takiego postępowania reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, która określa także postępowanie po uprawomocnieniu się orzeczenia. Zatem orzeczenie Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr rej. [...] może być zweryfikowane przez właściwy organ tylko w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Postępowanie Okręgowego Inspektora Pracy w B. dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. jest zatem bezprzedmiotowe, ponieważ nie dotyczy sprawy administracyjnej we wskazanym wyżej kształcie. Z tych przyczyn, zdaniem organu, z uwagi na treść art. 105 kpa, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odniesieniu natomiast do ustnej decyzji nakazowej z dnia [...] kwietnia 1997 r., wpisanej do wykazu decyzji ustnych, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 1997 r., pod nr [...], nakazującej na terenie zakładu wyznaczyć drogi transportowe i wydzielić miejsca odkładcze oraz przejścia, Główny Inspektor Pracy nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczył, że po upływie 10 lat od jej ogłoszenia niemożliwe stało się stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa. Jednocześnie organ II instancji wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji również w oparciu o przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa. Podnoszone zaś (zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji) argumenty strony, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. o wyznaczeniu dróg transportowych, miejsc odkładczych i przejść powoduje ograniczenia w wykonywaniu działalności warsztatu, nie mają żadnego znaczenia prawnego. Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja miała umocowanie prawne w obowiązujących wówczas przepisach (§ 26 i 27) rozporządzenia Ministrów: Pracy i Opieki Społecznej, Zdrowia, Przemysłu, Odbudowy, Administracji Publicznej oraz Ziem Odzyskanych z dnia 6 listopada 1946 r. wydanych w porozumieniu z Ministrami: Obrony Narodowej, Skarbu, Sprawiedliwości, Oświaty, Rolnictwa i Reform Rolnych, Komunikacji, Poczt i Telegrafów, Leśnictwa oraz Aprowizacji i Handlu o ogólnych przepisach dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 344 z późn. zm.), tak więc wydana została zgodnie z prawem.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Pracy oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1641/07.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż organ trafnie czyni rozróżnienie między sferą spraw regulowanych w postępowaniu administracyjnym, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a sferą spraw regulowanych przez przepisy Kodeksu postępowania o wykroczenia. Do pierwszej sfery należy wspomniana wyżej ustna decyzja nr [...], nakazująca wyznaczenie na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenie miejsc odkładczych oraz przejść, wydana i ogłoszona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 1997 r., natomiast do drugiej należy wydane przez Inspektora Pracy w dniu [...] kwietnia 1997 r. orzeczenie, wymierzające skarżącemu grzywnę za nieprzestrzegania przepisów i zasad bhp oraz naruszanie praw pracowniczych.

Sąd wskazał, iż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. M. K. myli obie te sfery, zaś wniosek ten dotyczy jednocześnie stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz nakazu wyznaczenia na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenia miejsc odkładczych oraz przejść. Tak sformułowane podanie pozostawia poważne wątpliwości co do jego treści, nasuwa się bowiem obawa, iż w pojęciu wnioskodawcy zarówno orzeczenie, jak i ustna decyzja nr [...] to tożsame akty. Nie wiadomo także czy wnioskodawca dąży jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustnej nr [...], czy też do uchylenia, mylnie wskazując tu na przepisy kpa, niekorzystnego dla niego orzeczenia. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżone decyzje oraz stwierdził, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy powinien zażądać od skarżącego precyzyjnego wyjaśnienia istoty wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r., zaś skarżący ze swej strony winien sprawę przedstawić w taki sposób, aby jej cel był precyzyjnie określony i jednoznaczny.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Okręgowy Inspektor Pracy w B., działając w wykonaniu powołanego wyroku Sądu, na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał M. K. do sprecyzowania treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowy wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności ustnej decyzji dotyczącej wyznaczenia na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenia miejsc odkładczych oraz przejść.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr rej. [...] nie stwierdził nieważności decyzji wobec istnienia jednej z przesłanek negatywnych, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Podkreślił, iż kwestionowana decyzja ustna została przekazana stronie bez zastrzeżeń w dniu [...] kwietnia 1997 r., a więc od tego momentu upłynęło ponad 10 lat i w związku z tym brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji M. K. odwołał się Głównego Inspektora Pracy, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Okręgowy Inspektor Pracy w B. nie odniósł się do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, tj. do pkt 2, 5 i 6 tego przepisu. Ponadto organ I instancji nie zastosował w sposób prawidłowy art. 158 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr rej. [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ustnej inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], nakazującej wyznaczenie na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenie miejsc odkładczych oraz przejść, z uwagi na brak przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Stwierdził, iż od dnia doręczenia stronie kwestionowanej decyzji upłynęło 10 lat, zatem w takim przypadku, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Organ wskazał ponadto, iż zbadał przedmiotową decyzję na okoliczność wystąpienia wszystkich pozytywnych przesłanek stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jednak nie dopatrzył się żadnego naruszenia prawa przy jej wydawaniu.

Od powyższej decyzji M. K. odwołał się Głównego Inspektora Pracy, który decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając zawartą w niej argumentację. Stwierdził również, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony ani art. 10 kpa, ani też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Pracy M. K. zarzucił organowi naruszenie art. 7 oraz art. 10 § 1 kpa. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wskazania wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskował skarżący, jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Pracy orzekał zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem było ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniąjąco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ. OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W postępowaniu nadzorczym organ analizuje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd organu, że decyzja ustna inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], nakazująca wyznaczenie na terenie zakładu dróg transportowych i wydzielenie miejsc odkładczych oraz przejść, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 – Glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako “rażące” może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 – Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały zatem właściwej analizy całości sprawy i zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji ustnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Prawidłowo ustalono, że przedmiotowa decyzja miała umocowanie prawne w obowiązujących wówczas przepisach (§ 26 i 27) rozporządzenia Ministrów: Pracy i Opieki Społecznej, Zdrowia, Przemysłu, Odbudowy, Administracji Publicznej oraz Ziem Odzyskanych z dnia 6 listopada 1946 r. wydanych w porozumieniu z Ministrami: Obrony Narodowej, Skarbu, Sprawiedliwości, Oświaty, Rolnictwa i Reform Rolnych, Komunikacji, Poczt i Telegrafów, Leśnictwa oraz Aprowizacji i Handlu o ogólnych przepisach dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 344 z późn. zm.).

Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opierała się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadawała się do wykonania, a jej wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, iż jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji.

Ponadto wyjaśnić należy, iż nawet gdyby kwestionowana decyzja ustna była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa, to i tak stwierdzenie jej nieważności nie byłoby możliwe ze względu na treść art. 156 § 2 kpa. Stanowi on bowiem, iż w takich przypadkach nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie naruszono również wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz art. 10 § 1 kpa, bowiem organy orzekające w sprawie, stojąc na straży praworządności, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a wydając decyzje miały na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego oraz zapewniły mu czynny udział w każdym stadium postępowania.

W takim stanie sprawy należało uznać wydane decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.